反弹琵琶 以房管人
——烟台开发区探索实行租赁房屋社会化管理新路子
自2005年7月份开始，烟台开发区公安分局在工委、管委的领导下，探索实行了租赁房屋社会化管理模式，通过与税务、工商、建设、房管、居委会等有关部门的合作，加强租赁房屋管理，从而有效促进了流动暂住人口管理，促进了社区警务战略各项措施的全面实施，维护了居民小区的社会治安。烟台开发区公安分局这种“以房管人”的做法，得到了辖区居民群众的拥护和支持，也得到了上级公安部门的充分肯定。
基本成因
近年来，烟台开发区作为首批国家级开发区，经济建设和社会发展突飞猛进，机械汽车、电子通讯、IT数码、房地产等一系列新兴产业全面发展，逐步成为胶东半岛经济圈的龙头和各类生产要素的集聚地。与此相应，开发区的人口数量也呈几何倍数快速增长，其中，常住人口自2002年的6万余人一跃发展为当前的15万人，流动人口也迅速扩张至将近20万人。经济总量的快速膨胀、人口的急剧增长，一定程度上加速了烟台开发区的城市化进程，但也给社会管理特别是治安管理带来了一系列新的形势和挑战。
随着烟台开发区经济的迅速发展，征地拆迁、城市化发展也引发了居民群众对新的致富门路的找寻。开发区大量的流动暂住人口，都面临着一个寻找住所的问题。因此，一个巨大的营利性产业在开发区迅速崛起，这就是个人房屋租赁业。从2005年统计数字看，开发区内租赁房屋4200多户，租住人数已达2.1万人。2006年，租赁房屋户数超过6000户，租住人数增加到3.4万人。房屋租赁业的快速发展，流动人口的大量涌入，在对经济发展起到促进作用的同时，也给社会治安带来了极大的冲击，流动人口犯罪所占的比例居高不下。统计数据表明，我区的流动人口犯罪所占比例始终高达70%以上，高峰时达80%。利用租赁房屋为掩护从事犯罪活动的流动人口又占所有流动人口犯罪的90%以上。
然而，与日益严峻的租赁房屋管理形势相比，开发区公安机关在警力现状出现了严重的不适应，传统的有关流动暂住人口管理的工作标准、工作方法同样出现了诸多的不适应。统计显示，2002年扩区前，开发区社区民警人均管辖实有人口7142人，租赁房屋316户；扩区之后，社区民警人均管辖实有人口13636人，租赁房屋472户，最多的管辖15000余人。
与此同时，传统经济条件下公安机关开展基层基础工作所依赖的社会力量也在逐步趋于弱化。治保会、义务巡逻队、看门望锁队这些传统意义上的群防力量，由于种种原因，也处于萎缩状态。尤其是国家对行政审批制度所实施的一系列改革，客观上也削弱了公安机关传统体制下的那种行政强制力。种种因素交织在一起，公安机关在租赁房屋管理上基本处于单打独斗、疲于应付的局面。
为破解租赁房屋管理难这一重大难题，自2005年年初开始，烟台开发区公安分局组织力量开展了一系列的调查研究，根据开发区的实际情况，拟定了租赁房屋管理办法，提出了通过加强租赁房屋来促进流动暂住人口管理的基本思路，并按照科学发展观的要求，紧紧依靠开发区工委、管委的统一领导，把租赁房屋管理纳入了全区经济社会发展的整体规划之中，从整合社会、部门、人力资源入手，创新工作思路，走出了一条“以房管人”、“反弹琵琶”的路子。
主要做法
各部门协作，建立一体化管理格局。在开发区工委、管委的统一领导下，由区政法委统一协调，由公安机关牵头，税务、工商、房管、社区管理处等部门参与，共同组成了租赁房屋管理小组。各部门分工负责，条块管理相结合，责权利相一致，将租赁房屋管理工作纳入了开发区整个城市管理体系总框架内。在具体工作中，社区管理处负责租赁房屋协管员的招聘、日常管理和综合考核；工商部门负责确定租赁人与承租人之间的关系，根据情况出具相应的免税证明；税务部门提供纳税范围及参考标准，出具一定区域内税收指导价格；城建房管部门负责提供租赁房屋房主及房产信息；房屋中介机构将租赁信息登记备案，每月向服务站书面报送一次。公安机关负责组织对租赁房屋内居住人员的基本信息采集，并将暂住人口纳入统一管理之中。这种党政统一领导，部门分工协作，凝聚合力、齐抓共管、综合治理的工作格局，有效保证了租赁房屋管理工作的全面推进。
依托社区警务室，形成一站式服务模式。公安机关综合各方面力量，依托社区警务室，由社区民警、居委会干部、招聘的协管员、社区保安，共同组成了租赁房屋服务站，并将分散于公安、税务、工商、房管、计生等部门的职权委托服务站集中使用，联合执法，共同管理。目前，开发区每一个居民区都建立了服务站，12个服务站全部建立起来，具体代办相关房屋租赁手续，通过税收代征代缴方式，将这块遗漏的地方税收管起来。服务站在代办房屋租赁手续和暂住证，提供计生、工商、税务相关服务的同时，定期发布租房信息，免费接受委托管理，提供自我防范知识和必要的法律咨询，并将入区暂住人口相关信息记录下来，作为公安机关实施流动暂住人口管理的基本依据，及时协助公安民警掌握重点管控人员信息，将社区治安管理纳入一体。
统一工作标准，组建一支专业型队伍。协管员是公安机关进行“以房管人”的重点和关键，他们的基本素质和工作水平，决定了这一措施的实施效果。因此，开发区公安机关着力加强了协管员队伍的组建和管理，从而切实解决了公安民警在实施社区警务战略中无依靠力量的问题。具体工作中：一是在建成区按居委会划分成了12个租赁房屋服务站，面向社会，择优招聘了14名协管员；二是在村改居的城郊结合部，协调原村委出资，按每200户租赁房屋配备1名的比例组建了10人的协管员队伍；三是对正在开发建设中的新居民区，协调社区管理处与村委按一定比例出资，每区1-2名，组建了106人的协管员队伍。在人员招聘中，公安分局按照统一标准、统一程序、统一管理，对协管员的基本条件、录用程序以及培训内容作了详细规定，其中“必须在本小区(村)居住，熟悉辖区情况，有一定文字处理录入能力”作为必备录用条件严格把关，从而保证了协管员队伍的基本工作能力。协管员上岗前分别经过了公安、税务、工商、房管等部门的相关培训，考核合格才能上岗，保证了协管员上岗后既知道干什么，又知道怎么干。
实现信息共享，建立一个信息平台。适应租赁房屋管理要求，公安分局在内部建立了包括调查摸底、信息采集、录入传输、自动比对、档案建设等在内的一整套的信息管理系统，利用派出所综合应用信息这个平台，及时将租赁房屋登记管理、动态掌握的暂住流动人口信息录入其中，从而实现了由被动型管理向主动型管理的转变。一是入户调查，登记建档。本着“楼(村)不漏户，户不漏人”的原则，在民警的统一带领下，协管员逐门逐户展开调查。通过调查，掌握了全区详尽的租赁房屋资料。在此基础上，把租赁房屋按公房、私房、网点、家庭居住分别登记造册，逐一完善档案。二是及时录入更新，确保信息鲜活有效。依托派出所综合信息系统的租赁房屋、暂住人口单机版软件，由服务站协管员每天将租赁房屋、暂住人口信息录入电脑，再由社区民警通过数据上传导入派出所综合信息系统，为系统提供高质量的数据。三是突出高危人群，实行重点管理。引导社区民警从事务性的日常管理中解放出来，集中精力抓好暂住于租赁房屋内的高危人群，并将其详细信息采集录入派出所综合信息系统，与追逃、视线人员进行比对，及时发布各类预警信息，发现违法犯罪线索苗头，有针对性地进行打击和防范。
完善规章制度，建立一套保障机制。一是政策保障。在《烟台经济技术开发区房屋租赁管理试行办法》中，对全区房屋租赁管理、部门职责、机构设置、违规处罚等都作了明确规定，这一规范性文件的出台对规范全区房屋租赁市场秩序，维护治安稳定起到了重要作用。二是经费保障。区工委、管委把租赁房屋管理经费纳入区、社区管理处二级财政预算，每年将租赁房屋税收上缴返还30%作为专项管理经费，用于建成区内12个服务站的日常支出，仅区财政每年就投入50余万元。办事处、村委每年投入200万元用于其辖区内租赁房屋管理经费的支出。通过分级经费保障，解决了以往无钱养人的管理难题。三是奖惩兑现。在考核方法上，对协管员实行月考核通报，季度、年终兑现奖惩；在考核内容上，将租赁房屋治安责任状签订数、租赁房屋内暂住人口登记办证数、租赁房屋税上缴户数金额作为主要考核指标，每月按百分制对协管员进行考核；在考核结果兑现上，实行综合奖励、单项奖励与末位淘汰相结合。根据月考核情况，累计季度、年终两类数据，对处于平均数之前的协管员分别给予500-3000元的奖励，对通过租赁房屋管理发现抓获逃犯、犯罪嫌疑人，提供线索破获案(事)件的，实行一案(事)一奖制，奖金直接兑现到协管员本人；对年终考核中处于末位的协管员实行淘汰制，解除其工作合同。
初步效果
深化了社区警务战略，实现了治安管理上的互动。在新的机制运作初期，租赁房屋管理工作中脸难看，门难进现象十分普遍，房主不愿意纳税，不愿意签订治安责任状，更不愿意履行督促承租人办理暂住证的义务。为了自身利益，房主往往与承租人串通一气，提供假资料，采取种种方法逃避检查。面对出现的问题，开发区公安分局一方面安排民警与服务站工作人员上门做耐心细致的工作，提供法律防范等多方面的服务；另一方面与税务、工商、办事处工作人员一起，对拒不缴纳税金和未签治安责任状的出租人联合执法，下达限期整改通知书，督促其及时纳税并履行管理义务。工商局在企业年检时对未纳税的业户同时下发提醒单。措施落实，服务到位，有效提高了房主的纳税意识、自我防范意识和主动协助抓好治安管理的意识。经过一年来的运作，主动纳税的多了，逃避检查的少了；主动督促带领承租人办理暂住证的多了，串通隐瞒情况的少了；主动办理变更、注销手续的多了，人走不报告的少了；主动签订治安责任状，协助公安机关搞好自身防范的多了，认为多管闲事的少了。在社区警务战略中，多年来一直难以落实的警民互动管理措施真正得到了落实。
实现了信息共享，达到了“以房管人”。通过落实对出租房屋、暂住人口基本信息的搜集，大量鲜活的信息及时准确地录入了派出所综合信息系统中，并与全国在逃人员库自动比对，改变了以往信息录入比对不及时、逃犯落脚隐藏在开发区而警方却不知情的状况。今年4月12日，八角派出所录入一出租房内承租人员信息时，系统报警显示该为聊城市省级网上逃犯，民警迅速出击将其抓获。社区民警在工作中除将调查的出租房屋暂住人口信息上网外，还针对本社区内不同籍贯的暂住人口发布预警信息，与刑警、治安发布的高危人群进行自动比对分析，为全局进行区内暂住人口分析提供了第一手资料。同时根据刑警发布的作案人信息、刑事案件现场情况分析，有针对性地加强了对租赁房屋重点人员的清查频率。翔实的租赁房屋暂住人口信息也为刑侦等业务部门提供了方便，进一步拓宽了信息渠道和来源。2005年5月份以来，通过把43765条出租房屋暂住人口信息与案(事)件、违法犯罪、在逃人员库进行分析比对，及时从中发现违法犯罪线索76条，抓获逃犯9名，列管重点人口43名，发布预警信息342条，有力地提高了为现实斗争服务的能力。
建立了一支真正协助公安机关开展社区管理的队伍。长期以来，公安机关开展社区管理最大的矛盾，就是警力不足，各项经费难以保障。现在，烟台开发区公安分局以加强租赁房屋管理为引子，成功地在各社区建立起一支专门的协管员队伍，这是一支深入群众、深入社区的群众力量，在具体工作中有效地协助公安机关开展以人口管理为重点的各项基础工作。同时，按照税收按一定比例返回，弥补经费不足的办法，公安机关每年可以有几十万的资金用于基层基础建设，这在一定程度上缓解了经费不足的问题，保障了各项工作的全面开展。
实现了发案下降，群众满意率不断提高。通过社区民警和协管员对出租房屋不间断的登记检查管理，对违法犯罪分子造成了极大的震慑，有效地消除了违法犯罪分子藏身落脚、藏污纳垢的治安盲点，压缩和减少了违法犯罪时空，形成了对租赁房屋管理的高压态势。群众反映强烈的小区地下室出租的越来越少了，小区的环境卫生也得到了极大改善，自06年以来，开发区各小区刑事发案平均下降39%。良好的治安环境赢得了群众的理解和支持，在年初进行的满意度调查中，对社会治安满意率达到了99%，在行风评议中，开发区公安分局位列前茅。
