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《驻外外交人员法》解读:六大焦点问题作出修改
http://www.jiaodong.net 2010-03-02 09:00:51 中国网 [
 

  2009年10月31日,十一届全国人大常委会第十一次会议讨论并通过了《中华人民共和国驻外外交人员法》。这一法案的通过,填补了我国在驻外外交人员的管理、职责、待遇、外交衔级的授予和外交职务的决定主体等领域的法律空白,对于建设高素质、专业化的外交人员队伍,确保驻外外交机构依法履行职责,保障我国的外交事业在法制化、规范化、科学化的管理下稳定发展、壮大,具有特别重要的意义。

  作为一个发展中的外交大国,我国已经与世界上170多个国家建立了外交关系,派出了250多个驻外机构,驻外人员达到5000多人。作为一个特殊的群体,驻外外交人员在维护国家主权和安全、促进我国和驻在国在经济、社会、文化等领域的友好往来、开拓我国的外交发展空间等方面,发挥着极其重要的作用。另一方面,由于长期以来在驻外外交人员管理方面的法律空缺,我国的驻外外交机构在外交人员管理、职责、驻外外交人员的待遇、馆长的职能权限等方面也出现了一些问题,优秀人才的流失客观上影响了我国外交事业的稳定发展。《中华人民共和国驻外外交人员法》的通过,顺应了我国外交事业蓬勃发展的形势需要,落实了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国公务员法》中的相关条款规定,促进了我国外交领域的法制化进程。

  一、立法目的和立法过程

  《驻外外交人员法》的立法目的主要是为了解决驻外外交人员和外交机构管理中出现的以下问题:第一,《中华人民共和国宪法》第六十七条明确规定,外交人员的衔级制度由全国人大常委会规定。《中华人民共和国公务员法》第二十条也规定,国家根据人民警察、海关、驻外外交机构公务员的工作特点,设定与其职务相对应的衔级。这些条款需要制定一部专门性法律予以落实;第二,驻外外交人员的职责任务、管理制度等与国内公务员有所不同,需要在公务员法的基础上通过专门立法加以规范;第三,驻外外交人员的工资福利待遇不够明晰,需要通过立法予以明确;第四,驻外外交人员的配偶和子女的权益需要通过立法进一步明确,以解除驻外外交人员的后顾之忧。

  《驻外外交人员法》的法律起草工作于2002年正式启动。其间,全国人大外事委等部门组织了相关调研。2009年6月25日,十一届全国人大常委会第九次会议首次分组审议了《驻外外交人员法》草案。一审草案共10章、49条。主要内容包括:总则,驻外外交人员的职责、条件、义务和权利,驻外外交人员衔级和职务,驻外外交机构的馆长,驻外外交人员的派遣、召回和调回,考核、培训和交流,奖励和惩戒,工资和福利,配偶和子女等。

  二、审议中重点讨论并作出修改的内容

  2009年10月27日至31日,十一届全国人大常委会第十一次会议对《驻外外交人员法》草案进行了二审讨论。二次审议的焦点主要集中在以下几个问题:

  第一,关于驻外外交人员任职条件中的年龄问题。一审草案第六条第二款规定驻外外交人员的年龄为:年满18周岁。二审草案中,驻外外交人员的任职年龄和我国的检察官和法官的任职年龄一样,规定为年满23周岁。由于驻外外交人员、检察官、法官都属于对从业人员的专业素养、社会阅历、心理素质、处理问题的综合能力有较高要求的职业,因此,这一年龄限制具有一定的合理性。

  第二,关于驻外外交人员配偶的国籍等身份要求。一审草案第二十五条规定驻外外交人员的配偶取得外国国籍或者外国永久居留许可的,应当提前调回。而二审草案则增加了以下规定:配偶具有外国国籍或者持有外国长期或者永久居留许可的,不得成为驻外外交人员。这一规定把住了驻外外交人员选拔的入口关。

  第三,草案一审稿第三十九条规定:国家为驻外外交人员提供必要的医疗和安全保障。二审草案则考虑到驻外外交人员的工作有着较高的风险,将“提供必要的医疗和安全保障”直接规定为“国家将为驻外外交人员提供必要的人身意外伤害保险。

  第四,关于特命全权大使的职务决定权限和外交衔级授予权限问题。草案一审稿第十五条第一款规定:特命全权大使、代表、副代表的大使衔,由中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会批准,中华人民共和国主席授予。对此,在审议过程中,有委员指出宪法第六十四条只规定了全国人民代表大会常务委员会对于特命全权大使、代表、副代表的外交职务的决定权,而没有规定外交衔级的授予权。全国人大常委会第十一次会议审议的二审草案对此作出了修正,并明确规定:“特命全权大使和代表、副代表为特命全权大使的,由全国人民代表大会常务委员会决定”,“大使衔,由国务院总理批准授予”。这一规定符合宪法的规定,明确了决定外交职务和授予外交衔级的不同权限主体。

  第五,关于驻外外交机构馆长的范畴问题。草案一审稿规定了驻外外交机构实行馆长负责制,并规定:“本法所称馆长,是指驻外外交机构中被任命担任行政首长的驻外外交人员。由于该条规定没有反映我国目前各类驻外外交机构的实际情况,二审草案对此作出以下修改:“馆长是驻外外交机构的行政首长。特命全权大使为大使馆的馆长。代表为常驻联合国等政府间国际组织的代表机构的馆长。总领事为总领事馆的馆长。领事为领事馆的馆长。”

  第六,关于驻外外交人员的职责问题。一审草案规定了驻外外交人员的职责包括维护国家主权、安全、利益和荣誉;贯彻执行国家外交方针政策;发展中国与驻在国之间的关系,参与国际组织活动,促进双边和多边友好交流与合作等7项职责。二审草案根据《维也纳外交关系公约》的相关规定,将“代表国家提出外交交涉”增加为驻外外交人员应当履行的职责之一。

  三、《中华人民共和国驻外外交人员法》的基本内容

  《驻外外交人员法》的主要内容包括以下几个方面:

  首先,明确了我国的驻外外交人员实行七级外交衔级制度:即大使衔、公使衔、参赞衔、一等秘书衔、二等秘书衔、三等秘书衔、随员衔。其次,确立了驻外外交机构实行馆长负责制。目前,我国派出驻外外交人员的单位有32家,驻外人员来自国内各个部门,增加了驻外机构和外交机构的管理难度,明确馆长的管理职责,实行统一的集中领导,有利于馆长统一领导和管理各内设机构和人员,全权负责本馆各项工作。第三,明确规定了驻外外交人员的职责、任职条件、义务和权利。相关条款的规定,有利于保证建设一支高素质、专业化、忠诚于祖国的外交人员队伍,增强外交人员的荣誉感、责任感,解决驻外外交人员在工资福利待遇、未成年子女教育和随任配偶的工作等方面的后顾之忧。第四,明确了我国驻外外交人员的范畴和本法的适用范围。明确了《驻外外交人员法》和《公务员法》的关系:即驻外外交人员构成公务员的组成部分,但驻外外交人员在境外工作的特殊性,使得其义务权利与国内公务员有所不同,因此,涉及驻外外交人员的义务、权利和管理的问题,适用《驻外外交人员法》,而本法未作规定的,则适用《公务员法》的规定。第五,对于驻外外交人员的考核、培训和任职交流以法律的形式固定下来,将保证我国驻外外交人员的专业知识和政策水平能够得到不断的更新和提高。(外交学院国际法系副教授龚迎春)

 
  责任编辑:谢文文
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